核心提示：党的十七大报告明确提出“要加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。作为全国较早开展行政审批服务创新尝试的省份之一，安徽省积极探索推进行政审批权相对集中（俗称“两集中、两到位”），从体制机制上理顺行政服务中心窗口和部门之间前后台的关系，提高了窗口办事能力和效率，实现了审批与监管职能相对分离，初步建立起审批与服务、监管并重，审批与责任挂钩的工作模式。

“两集中”，即部门的审批权向一个处室集中，该处室整建制向行政服务中心集中；“两到位”即部门审批项目和人员进驻中心到位，向窗口授权到位。

“深水区”的再探索：水究竟有多深？

这是一次鼓舞人心的调查：抽样样本显示群众对行政服务中心的总体印象很好，对行政服务中心窗口部门的服务满意度比较高。

这也是一次暴露矛盾和问题的调查：在服务态度、熟悉业务、办事效率、廉洁自律等方面，群众对办事效率一项满意度最低，仅为57%；认为存在项目需进中心而实际未进以及“两头受理”现象的分别占56.9%和52.1%……

2006年3月至7月，走过6个年头的安徽行政服务中心建设接受了一次前所未有的全面“体检”——这场历时4个月、对于安徽省行政服务中心和该省17个地市行政服务中心运行状况的调查，一些结论似乎已在预料之中。

“事实上，调查暴露出来的一些问题，在行政服务中心实际运作中已经凸显。” 众多的绩效，没有让这些处于改革一线的实践者们沾沾自喜；而行政服务中心发展过程中最直接、最现实、亟需改进的突出问题，却成了他们心头挥之不去的焦虑：“安徽省行政服务中心成立以来，即办件办结率平均仅17%左右，联办件微乎其微。

效率不高的背后是体制问题——由于历史的原因，各部门现行的行政审批权分散在机关各处室，并分属不同领导分管，审批办理方式是以职能分工和层级管理为特征的串联式。在这种体制下，派任何处室的人到窗口，基本都不可能熟悉并办理本部门的全部审批业务。受传统审批习惯及其背后的利益掣肘，不少项目应进而未进中心，或虽在中心设立了窗口却没有充分授权，窗口只有收发权，审批仍在后台，窗口在与后台打交道时，缺乏制度化的依据，仅仅依靠工作协调，甚至是人际关系协调，成本很高，常常事倍功半。用群众的话来说，不少行政服务中心仍然是“只挂号不看病”！

前台与后台的关系，链接了几乎所有矛盾的双方！没有政府后台组织结构和审批运行机制的改革，不从体制机制上突破影响中心功能发挥的障碍，包括流程再造在内的许多措施效果将会大打折扣。

“提升效率、完善服务只有始点，没有终点。行政服务中心诞生以来，得到了群众的广泛认可。然而，更多的信息表明改革正在步入深水区，硬仗才刚刚开始。通过空间上的物理集中完成了‘搭台’的中心，如何把‘戏’唱得更好？”在安徽省行政服务中心主任虞海宁看来，“两集中、两到位”正是基于上述思考和判断的破冰之举。

破冰之举：审批权集中动了谁的“奶酪”？

2006年11月，安徽省召开深化政务公开加强政务服务中心建设会议。在会上，该省常务副省长孙志刚明确提出，要在全省开展审批权集中试点。

决心已定。“两集中、两到位”的首批试点就选在了芜湖、巢湖、黄山、滁州、淮北、安庆等市。

迎面而来的新一轮改革，将触及哪些深层次矛盾？该如何撬动新的难题？

2007年4月，当淮北市行政服务中心管委会主任张永拿到一些部门报送的进驻中心窗口项目办理登记表时，他已隐隐感觉到平静背后的暗流涌动：表上列着的不少是一般项目甚至是长年少有人问津的冷僻项目，而一些“含金量”高的项目则被留在了机关。

权力的重新设置，利益的深刻调整！阻力，可想而知。

习惯了“重审批轻监管，甚至以审批代监管”，多少人在心里犯着嘀咕：“要部门还是要中心？取消了审批权，那我们该干什么？这个部门会不会被撤销？”

摆不上台面的抱怨也不在少数：“审批权都集中到中心，程序公开透明了，暗箱操作没了机会，以后哪还有人来找我办事？”

正是充分估计到可能出现的来自方方面面的阻力，安徽省推行“两集中、两到位”既坚决果断，又审慎周密。

2007年4月9日，淮北市国土局办公室，一派繁忙。一个由市行政服务中心、监察局、法制办、编办等部门组成的联合调研组，正在这里认真摸排审批办理的科室分布、涉及分管领导及环节流程等情况。建委、卫生局、市容局……8个试点单位一一摸排，项目多，头绪杂，而这仅仅还只是起步。

接下来，是更为艰巨却至关重要的一个环节——归并职能。

该市成立了由市领导任组长，行政服务中心、监察局、法制办、编办等部门组成的专门领导小组。“30多个部门，来回跑了几十趟，好听的、难听的都听过。有的部门还找出很多‘本本条条’证明自己的审批项目有必要保留在本部门。”回想起那段时间的艰辛，张永记忆犹新，“改革中出现不同的声音很正常，对此，我们都本着有理有据的原则和他们深入沟通交流，宣传国家关于推进政府职能转变、加强行政管理体制改革的要求，宣传各地有关做法、经验和成效，求得共识。”

进驻项目务必尽最大程度进，授权务必授到位，进驻中心的人员务必是本部门的业务骨干！2007年10月，淮北市召开“两集中、两到位”工作督察汇报会。会上，再次清晰地传达出这样一个讯息：任何部门不得以任何理由“绕道走”！

细致周密的前期准备、耐心深入的宣传发动赢得了广泛的支持和配合，许多部门积极行动起来，按照有关要求宣传动员、清理项目、归并职能、上报方案。讨论，修改；再讨论，再修改……这场长达数月的拉锯战，最终以各方逐渐达成认识上的统一宣告结束。

2007年12月，当张永再一次拿到方案定稿时，终于露出了欣慰的笑容。

“按照既定方案，市国土局将原‘项目科’更名为‘行政许可科’，整建制进入市行政服务中心，并以一纸《授权书》的形式赋予了窗口首席代表对窗口的管理权，本部门各类事项的受理权，相应的审批权、协调权和督办权。”在淮北市国土局行政许可科科长黄白莲的办公桌上，记者注意到有一枚刻有“行政审批专用章”的印章。黄白莲向记者介绍说：“可别小看这枚印章，它在行政审批工作中具有部门行政印章的同等效力。”

更名只是行政审批科设置的形式之一。由于各部门的管理体制和机构性质不同，在实施过程中，各市都做了审慎周密的考虑，总体坚持机构、职数、编制“三不突破”的前提下，根据具体情况，实行分类处理：撤（或并）一建一或更名，对大多数行政审批职能分散在多个科室的市属部门采取此法；增挂牌子，将原来分散在多个科室的行政审批职能剥离出来，指定1个科室统一承担，在该科室增挂行政审批科的牌子，原科室的名称、职能不变，主要针对垂直管理部门；对少数行政审批职能全部分散在二级机构、本身不承担审批职能的市属部门，如交通、建设等，增设行政审批科，统一协调办理本部门的所有行政审批。

归并职能、选配人员、进驻中心、授权到位……2006年以来，共有包括芜湖、巢湖、黄山、滁州、淮北、安庆等在内的7个市完成了这一漂亮转身。

小窗口大服务：与“大部制”思路不谋而合

2007年10月，安徽省滁州市交通局运管处运政科原科长、运政服务中心主任沈洁芳调任行政审批科科长。对于沈洁芳来说，这可能仅仅是一次再正常不过的岗位变动，然而，当一段时间后，运管窗口审批效率跃居前几位的时候，许多人才逐渐意识到这一岗位变动的背后折射和孕育着一场具有深远意义的变革。

“以前，到运管处办理审批许可业务，都要先到交管站进行登记，加盖章后再到行政服务中心大厅办理，环节多，流程复杂，往返多次才能办好，而现在直接到大厅就能办妥！”在滁州市行政服务中心，一位前来运管窗口办事的市民杨先生高兴地对记者说。事实上，从改革中受益的，远远不止他一位。

改革后，窗口有职有权，通过设立“窗口首席代表”、启用行政审批专用章等措施，大幅提高了即办率，即办件现场办理，承诺件不再经过多处室流转，审批环节大幅简化，窗口办事能力和效率明显提高。以淮北市为例，8个试点单位的118项审批项目，由改革前的413个环节（每个项目平均3.5个）减少到283个（每个项目平均2.4个），平均办理时限为1.2个工作日，比改革前缩短1.1个工作日，即办率达66%；在芜湖市，公司注册开业全程审批时限已基本控制在3个工作日内，一些重点项目从受理到办完各种证照只需几个小时……“两集中、两到位”，让安徽在发展的快车道上实现了又一次有着深远意义的全面提速。

“变革，不仅仅体现为效率的提升。更为关键的是，它从体制和流程上理顺了行政服务中心窗口和部门之间的关系，窗口专司审批，而后台的处室则主要负责相关业务和政策法规咨询、重要审批或决定事项的研判、工作规范和标准的制定、调查研究和日常监管，实现了审批与监管职能相对分离，初步建立起审批与服务、监管并重，审批与责任挂钩的工作模式。”滁州市行政服务中心副主任张显忠说。

改革伊始，在部门一些相关处室常常能听到这样的抱怨“没了事做，该解散了”。但一段时间后，这些处室将过去的工作重点从行政审批转向行业指导、监管及政策研究，很快又感到“忙不过来了”。

“以前我们既审批又监管，职责分工不明，还经常忙不过来，顾此失彼。现在行政审批项目集中到中心前台了，后台处室可以腾出更多的精力用来搞好监管和服务。去年，我们审批的2万多个建设项目，工程合格率达100%，没有发生一起质量问题。”合肥市建委副调研员、窗口主任、首席代表宋冀明说。

像合肥市建委一样，许多从具体的审批事务中解放出来的后台处室逐渐把工作重心转移到加强监管、做好服务上。淮北市食品药品监管局实现审批、监管职能分离后，市场监管力度明显加大，2007年共出动监督检查人员1036人次，查处案件119起；实现了药品注册现场核查率、医疗器械注册资料核查率、药品生产企业现场核查覆盖率、对涉药企业和单位现场核查覆盖率四个100%。市容局行政许可科坚持每季度将审批情况及时通报城管监察支队、环卫处、局法规科等相关单位和业务科室，积极配合做好日常监管工作；相关单位或业务科室也及时分析反馈行政许可的办件质量，提出建议和要求，有力地促进了行政许可工作更加优质高效。芜湖市水务局加强调研，针对窗口审批中存在的问题，着手建立了协办会签、AB岗工作、专家评审与咨询制度等配套制度。市经委制定了《行政审批服务及监督管理制度》和《行政审批科职责》，从制度上进一步规范了行政审批行为。

在推进“两集中、两到位”工作中，通过清理归并审批职能，建立了部门内部的“大部门”（行政审批科），初步理顺部门内部的职责分工，减少了交叉和扯皮；此外，将本级政府绝大多数审批集中在一个统一平台实施，使中心初具审批局的雏形。“可以说，‘两集中、两到位’与‘大部制’改革思路不谋而合，这也更加坚定了我们推进工作的决心。”安徽省行政服务中心主任虞海宁说。

在完善中超越自我

正像任何一枚硬币都有正反两面一样，当社会各界充分体验和享受改革所带来的明显成效的同时，处于改革一线的实践者们却在为行政服务中心的现实处境、定位归属以及未来方向而担忧。

“我们中心已经成立6年了，到现在我们还不知道自己是谁。”

“‘集中’还不到位！审批职能归并是这项改革的关键，但部分单位有畏难情绪，虽在形式上成立了审批科，但未按要求归并审批职能。”

……

这些声音或者说抱怨，来自于一些地方的行政审批服务中心的负责人。

而基层一些实际执行者们所面临的问题似乎更为现实和迫切——

“到现在我们行政审批科还是‘黑户’。对省垂直管理部门来说，内设机构、职数、人员‘三定’方案调整权力在上，省里不改革，基层想改革都没办法。”滁州市工商局注册分局局长陈跃玲语气里带着无奈。

“‘两集中、两到位’目前主要在市级开展，省里还只是在少数部门试点。机构上下对口对基层而言是一个非常现实的问题。比如，一个很具体的例子，现在基层行政审批科人员的业务学习培训、请示汇报工作都存在问题，因为没有上级对口处室承办。”上下对口问题让淮北市地方税务局副局长孙秀荣很苦恼。

“表面上看是抱怨，其实反映的是改革中存在的真实问题，也是一些有效的建议。” 对于这些声音，虞海宁认为应该以积极的心态来对待，“改革千头万绪，很难指望毕其功于一役，必须依靠政府与全社会长期不懈的持续努力。有些问题不是依靠地方政府或行政服务中心的主观努力就可以解决的，需要整体推进。我们寄希望于借新一轮行政管理体制改革的东风，在对全省‘两集中、两到位’工作现状认真评估总结的基础上，出台相关文件，解决改革中遇到的问题。”

尽管行政服务中心建设还面临着诸多现实难题，但这些处于改革一线的实践者们从来没有停止过探索前进的脚步。

“2008年，安徽拟出台地方性法规，在全省范围内全面规范政务中心机构名称、职责职能、服务范围、监督管理及窗口单位的权利义务，改变和扭转政务中心单纯依靠行政推动的局面，逐步实现政务中心建设和管理的制度化和法治化”；

“在总结省林业厅、省地税局改革经验的基础上，将进一步扩大省级试点范围，并在市县全面推广”；

……

这一切，都给了我们对于安徽行政服务中心未来发展或多或少的期待。

摘自：中国纪检监察报